[摘要] 十二届全国人大三次会议审议通过的《政府工作报告》提出，今年的工作任务之一是，“对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务，取消居住证收费”。
2010年5月，国务院转发的国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出：“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在范围内实行居住证制度。”
这是国务院文件中首次提出居住证制度。
在此之前，我国自改革开放以后出现了规模庞大的流动人口，在2005年就达到了1.5亿人。
李长安表示，其原因在于，改革开放以后的户籍制度改革，逐步降低了农民进城的门槛，户籍藩篱逐渐松动。
针对规模庞大的流动人口，2005年10月，公安部提出，户籍改革将以具有合法固定住所作为落户的基本条件。
公安部副部长黄明在2013年年末总结改革开放以来的户籍制度改革时表示，改革的难点之一，是“户籍上附着的利益较多，需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂，核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩”。
破解户籍制度改革困局的思路也是剥离户籍上附着的利益。国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员王列军表示，居住证制度是一种较为现实的制度改革路径，流动人口通过居住证阶梯式获得当地权益。
基于此，自2002年至2012年，已经有包括广东省在内的多个省份和上海市、辽宁省沈阳市、吉林省长春市、河南省郑州市等20多个城市开始探索居住证制度。
2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中的表述是：“逐步实行暂住人口居住证制度，具体办法由公安部会同有关部门研究制定按程序报批后实施。”
当年年底，公安部将起草的居住证管理办法(草案)上报国务院，根据草案规定，居住证将不设置门槛，覆盖所有流动人口。
陆杰华认为，这项改革的过程“比较艰辛”，但改革“已经迫在眉睫，越早越好越主动，无论是中央还是地方”。
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